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sabato 29 ottobre 2016

In una nicchia della storia

In una nicchia della storia





 Per capire le istituzioni fondamentali di uno stato bisogna conoscere un po’ la sua storia.  In un certo senso è la storia che disegna le costituzioni. Da che storia viene la riforma costituzionale sulla quale dovremo decidere nel referendum del prossimo 4 dicembre?
  Per conoscere la storia recente i più giovani potranno riprendere in mano l’ultimo volume del corso di storia delle superiori. Per i meno giovani consiglio il volume 3 del corso  Nuovi Profili Storici  di Giardina - Sabbatucci - Vidotti, edizione Laterza.
 Il problema è però che la riforma costituzionale di quest’anno non nasce molto lontano nel tempo, ma in un periodo che non è ancor finito nei libri di storia, anche se processi di riforma della struttura della Repubblica furono avviati dall’inizio degli anni ’80, per rispondere a quella che all’epoca veniva definita crisi di legittimazione della politica, espressione con la quale si intendeva che la gente non credeva più alle parole nobili della politica democratica ed era disposta a dare consenso politico solo in cambio di una qualche partecipazione alle risorse pubbliche ricavate essenzialmente dai tributi e dal debito pubblico, in un processo di scambio  politico. Questa tendenza ebbe anche un risvolto regionalistico, quando si produsse un movimento politico per limitare o eliminare del tutto il contributo di solidarietà che le regioni più ricche davano a quelle meno ricche attraverso la politica di perequazione dello stato. Negli anni ’90 si giunse anche a proporre la secessione  delle prime dalla Repubblica, e quindi la fine della Repubblica, o, almeno, la ristrutturazione della Repubblica in senso federale, ampliando l’autonomia regionale fino ad arrivare a quella degli stati federati, come in Svizzera, Germania o negli Stati Uniti d’America, riducendo al minimo le competenze dello  stato federale.
  L’attuale fase storica è molto più recente e nasce nel 2011.
  Qualche volta l’attuale Presidente del Consiglio viene accostato al personaggio politico più significativo della fase storica che va dal 1994 al 2011, Silvio Berlusconi, nel senso che si colgono tratti simili nelle loro politiche e nelle loro personalità, ma il paragone è errato. E lo è perché il Berlusconi lavorò innanzi tutto sul Parlamento, federando forze politiche di impostazione molto diversa, facendone una coalizione di governo, mentre l'attuale Presidente del Consiglio segue l'ideologia del partito con vocazione maggioritaria, di cui tratterò più avanti. Nel campo opposto, quindi in quello  del centro-sinistra, in reazione, si produsse un movimento politico analogo e un'analoga coalizione. Questo, sotto il vigore della legge elettorale per Camera dei deputati e Senato del 1993, creò quello che agli inizi degli anni ’90 si pensava fosse il sistema politico migliore sull’esempio britannico, vale a dire il bipolarismo, con due coalizioni politiche, di centro-destra e di centro-sinistra, che si alternavano al governo. Il bipolarismo politico nelle maggioranze di governo nazionale durò dal 1994 al 2011, un lungo periodo, diciassette anni, che nei libri di storia verrà detto del berlusconismo, perché l’ideologia politica e soprattutto lo stile politico personale del leader  del centro-destra costituì in quegli anni il modello di riferimento, sia pure per opporvisi in qualcosa, anche per i politici dello schieramento opposto. In quegli anni i temi principali del dibattito politico furono infatti quelli posti da Silvio Berlusconi.
  La legge elettorale del 1993 prevedeva un sistema maggioritario, con gruppi di elettori (collegi elettorali) molto piccoli in cui veniva eletto il candidato che aveva riportato il maggior numero di voti, temperato da una quota di parlamentari eletti con il sistema proporzionale, come si era fatto fino al 1992. Questo fu il motore del bipolarismo, che però non si sarebbe potuto produrre senza che la politica creasse due grandi coalizioni di opposte tendenze politiche. Quel nuovo sistema elettorale fu catalizzato da un referendum tenutosi nel 1991 che introdusse il sistema della preferenza unica, rafforzando il collegamento dell’elettore con un candidato e impedendo che, attraverso la collocazione dei voti di preferenza sulla scheda elettorale, divenissero riconoscibili, e quindi contrattabili in una sorta di mercato, i voti elettorali.
 In definitiva nel 1991, come verosimilmente accadrà quest'anno, un referendum istituzionale fu alla base di un mutamento di fase della storia nazionale.
 Quel sistema politico del bipolarismo divenne instabile dopo l’entrata in vigore, nel 2005 di una nuova legge elettorale che abolì il sistema maggioritario, introdusse le liste di candidati bloccate, formate dai partiti e proposte agli elettori senza possibilità di esprimere voti di preferenza,  e introdusse il premio di maggioranza, una quota aggiuntiva di parlamentari che andava alla coalizione che, su scala nazionale per la Camera dei deputati e su scala regionale per il Senato, avesse ottenuto il maggior numero di voti, fino ad assegnarle una solida maggioranza assoluta di parlamentari. Questo modo di scegliere i membri del Parlamento staccava i candidati dagli elettori e li collegava molto più strettamente ai capi delle maggiori coalizioni. Questi ultimi, però, trovarono sempre più difficoltà a mantenere la disciplina politica tra i parlamentari da loro sostanzialmente nominati. Si manifestò in maniera crescente un problema che era stato caratteristico del sistema politico liberale della prima fase del Regno d’Italia, dal 1861 all’emergere dei grandi partiti politici di massa, dopo la Prima Guerra Mondiale, quello del trasformismo,  quindi di parlamentari che cambiavano con una certa libertà gli schieramenti politici. E, soprattutto, il differente sistema di attribuzione del premio di maggioranza tra Camera dei Deputati e Senato creò un’asimmetria tra le due Camere, per cui le maggioranze di governo furono molto meno solide al Senato rispetto alla Camera dei Deputati. L’esperienza di questo problema spiega anche il perché nell’ultima riforma ci si sia tanto occupati di riformare il Senato. Con la legge elettorale del 2005 fu sempre più difficile produrre e, soprattutto, mantenere stabile il bipolarismo. Ideata dal centro-destra, nelle elezioni politiche del 2006 la riforma favorì, contro le aspettative, il centro-sinistra.  Ma quest’ultimo entrò rapidamente in crisi e alle elezioni politiche anticipate del 2008 vinse la coalizione di centro-destra, che però a sua volta entrò in crisi terminale dopo soli tre anni, nel 2011, passando la mano, a seguito dei problemi creati dalla durissima fase di depressione economica globale manifestatasi proprio a partire dal 2008,  con inizio negli Stati Uniti d’America per il crollo del valore di prodotti finanziari collegati al mercato immobiliare, e nonostante che la coalizione di governo potesse ancora contare su una maggioranza parlamentare di governo piuttosto solida. Questo dimostra che non basta rafforzare, per così dire artificialmente, agendo sui sistemi elettorali, le maggioranze di governo, per avere governi stabili e  politiche di governo di lungo periodo.  E’ appunto nel 2011 che inizia l’attuale fase politica, caratterizzata da una eclisse del Parlamento e dall’intento di fare del Governo il cardine dell’intero sistema costituzionale.
  Nel 2011 l’impotenza di fatto dimostrata dalla maggioranza parlamentare di governo produsse anche la crisi del governo da essa espresso. Bisogna ricordare che nelle dinamiche della crisi incise anche un pronunciamento nel settembre 2011, invocato anche da diversi organi di stampa, del Presidente della Conferenza Episcopale Italiana, che richiamava l’attenzione della politica sulla questione morale [testo in http://www.focl.it/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=198&Itemid=9]. Al vertice della Repubblica rimaneva integra, in definitiva, un’unica istituzione fondamentale ancora capace di indirizzo politico ed era la Presidenza della Repubblica. Quest’ultima scelse ed accreditò, con la nomina a senatore a vita, quindi al di fuori di elezioni politiche, un nuovo Presidente del Consiglio dei ministri, a capo di un governo tecnico, con il limitato compito di fronteggiare l’emergenza economica, sostenuto da entrambi i maggiori schieramenti politici, ma non sulla base di un accordo organico di lungo periodo tra di essi. È in questo periodo che iniziarono i processi di riforma costituzionale che hanno portato nell’aprile di quest’anno all’approvazione della più estesa revisione costituzionale dal 1948, con la modifica di 50 articoli su 138.  Prima fu nominata, dal Presidente della Repubblica, una commissione di esperti composta da Valerio Onida, Mario Mauro, Gaetano Quagliarello e Luciano Violante, con il compito di dare indicazioni su una riforma costituzionale. Sotto il successivo Presidente del Consiglio, nel giugno 2013, il Governo, che ancora fondava la sua autorità essenzialmente sull’autorità del Presidente della Repubblica in quanto dalle elezioni politiche del 2013 era scaturita una maggioranza politica parlamentare instabile, nominò poi una Commissione per le riforme costituzionali di 35 esperti non parlamentari, con un comitato di redazione di sette professori di diritto. Da questo momento la riforma costituzionale entrò nel programma di governo e ebbe nel Governo il suo primo motore. L’attuale Presidente del Consiglio, in carica dal febbraio 2014 sulla base di un accordo politico con il leader  del centro-destra denominato Patto del Nazareno che prevedeva nel programma di governo la riforma costituzionale, ha mantenuto questa impostazione, vale a dire di considerare la revisione costituzionale come un affare essenzialmente del Governo, dando un forte impulso ai processi parlamentari di deliberazione, conclusisi nell’aprile di quest’anno, con l’approvazione della legge di riforma da parte del Parlamento in seconda votazione, secondo la procedura prevista dall’art.138 della Costituzione. La legge di riforma costituzionale approvata quest’anno risente del clima emergenziale, di patto per la salvezza nazionale, in cui è maturata, con le due maggiori coalizioni politiche che, sotto il magistero del Presidente della Repubblica, si accordavano per riforme  indifferibili richieste per superare la grave crisi che da economica si era fatta sociale, a causa della crescente perdita di posti di lavoro, in particolare nelle fasce dei più giovani, e per la necessità di ridurre, per esigenze di finanza pubblica, le prestazioni di stato sociale. Essa presenta infatti significative assonanze, per quanto riguarda la struttura del Parlamento, con quella varata dalla coalizione di centro-destra nel 2005 e respinta nel referendum costituzionale tenutosi l’anno successivo, proprio dieci anni fa. Va invece in direzione contraria alla riforma del 2005 quanto all’autonomia regionale.
  In politica stiamo vivendo in conclusione, in una specie di nicchia della storia, in una fase di transizione. Infatti, tutti i maggiori protagonisti dell’attuale fase politica, sia nel centro destra che nel centro sinistra, come anche nel nuovo movimento che è venuto a costituirsi come terzo polo, in una classifica che nei sondaggi lo vede a volte al primo posto  o comunque al secondo sul podio della politica nazionale, sono convinti che a breve inizierà un’altra fase storica, sciogliendo il patto emergenziale che fu all’origine di quella attuale. La convinzione di essere alle soglie di quello che gli storici chiamano passaggio di fase  è quindi abbastanza condivisa.
 Quali sono state le caratteristiche dall’attuale  fase della politica?
 Al centro delle preoccupazioni di tutti è stata la dinamica della depressione economica globale che non sembra ancora dare segni di risolversi, caratterizzata in particolare dalla rilevante perdita di posti di lavoro. Tutte le manifestazioni, finora effimere, di miglioramento indicano che se, ad un certo punto, ci sarà una ripresa, essa sarà, come dicono gli economisti, job-less, senza aumento di posti di lavoro. A fronte di questa situazione gli stati dell’Unione Europea hanno adottato misure emergenziali, tra le quali un accordo molto impegnativo  per la stabilità della finanza pubblica, nel 2012, che richiede, oltre al mantenimento di una proporzione definita e obbligatoria tra debito pubblico e la produzione annuale di  ricchezza nazionale,  anche la riduzione della pressione tributaria sull’economia e una corrispondente riduzione delle prestazioni di  benessere sociale al fine di  contenere la spesa pubblica nel limite delle entrate di finanza pubblica, ad esempio di quelle per sanità e pensioni. Inoltre le politiche dell’Unione spingono verso un recupero della competitività del fattore di produzione costituito dal costo del lavoro, riducendo i meccanismi legali di protezione della stabilità del posto di lavoro e di fissazione di limiti salariali. Si pensa che queste ultime misure potranno rendere più conveniente produrre in Europa e che quindi portino ad un aumento dell’occupazione: previsione questa finora non avveratasi, in quanto il costo del lavoro europeo, gravato di oneri sociali, per garantire ai lavoratori dignità e protezione nelle malattie, gravidanze e vecchiaia, non potrà mai competere con quello di altri stati del mondo in cui quegli oneri o non ci sono o sono molto più bassi. La crisi globale dell’economia può essere affrontata dall’Europa solo in unità di intenti tra tutti gli stati membri dell’Unione, perché la crisi è globale  e non può essere affrontata se non con risposte e soluzioni globali. Ma le soluzioni finora escogitate sono fortemente impopolari perché comportano la forte diminuzione di servizi e altre prestazioni sociali. In un sistema politico come quello italiano che, dagli anni ’80, si era sempre più basato sullo scambio tra consenso elettorale e vantaggi corporativi ottenuti presso i  politici favoriti da quel consenso, questa situazione ha comportato la necessità dei governi nazionali di affrancarsi da quel tipo di consenso.  Questo ha portato alla crisi politica, nell’autunno del 2011,  dell’ultima formazione politica di governo di quella che viene chiamata Seconda Repubblica (per distinguerla da quella di De Gasperi, Fanfani, Moro, Andreotti, Togliatti, Berlinguer, Nenni e Craxi, La Malfa, Malagodi e Almirante per intenderci), quella caratterizzata dal sistema dell’alternanza bipolare.  I governi, dal 2011, non potevano più promettere alla maggioranza degli elettori se non, e parafraso un celebre detto di Winston Churchill in una fase drammatica del Regno Unito durante la Seconda Guerra Mondiale, lacrime e sangue. In un certo senso i governi della fase di nicchia apertasi alla fine del 2011 sono stati spinti dall’emergenza nazionale a rendersi autonomi dal Parlamento e dal corpo elettorale che l’esprimeva. Tanto che, al prodursi della crisi politica del 2011, non si andò a nuove elezioni politiche. L’autorità dei governi, che possiamo definire di salvezza nazionale, si basò sull’autorità morale del Presidente della Repubblica e sull’apprezzamento delle autorità dell’Unione Europea. La gestazione della riforma costituzionale, dalla fine del 2011 all’aprile 2016,  riflette il tentativo di rendere stabile questa nuova situazione e, infatti, la riforma costituzionale modifica il sistema delle istituzioni fondamentali della Repubblica centrandolo sul governo (mentre prima era centrato sul Parlamento), intorno al quale ruotano gli altri  vari centri di decisione: le Camere del Parlamento, le Regioni, le Città Metropolitane e i Comuni, tutto il sistema economico, insomma, secondo un’espressione che si trova nella legge di riforma, “l'unità giuridica ed economica della Repubblica”. E’ questo il senso effettivo della riforma costituzionale ed è pertanto su questo, essenzialmente, che dovrebbe basarsi, a mio parere, la valutazione dei votanti nel prossimo referendum.
  Come è stato osservato da molti esperti di diritto pubblico, il disegno della riforma è stato anticipato dalla nuova legge elettorale per la Camera dei deputati, approvata nel 2015. Il disegno politico che sta alla base della riforma costituzionale, in effetti, non può veramente funzionare se non insieme a quella precedente riforma elettorale. La nuova legge elettorale per la Camera dei deputati assegna una solida maggioranza di controllo, in quella che con la riforma costituzionale diventerà la Camera prevalente, quella da cui dipenderà in particolare la legittimazione dei governi mediante i voti di fiducia, al partito, non più alla coalizione, di maggioranza relativa, quindi, come è stato osservato al maggiore dei partiti  di minoranza. E il premio di maggioranza è in effetti un premio di minoranza (così l'ha definito Gustavo Zagrebelski).  Il governo quindi sarà espresso da quel partito, non più da una coalizione  di partiti. L’impostazione di quella legge elettorale per la Camera dei deputati dipende dall'ideologia politica cosiddetta "del partito a vocazione maggioritaria" promossa da alcuni settori del centro-sinistra nel corso ed a fronte delle  difficoltà politiche, paralizzanti, emerse durante la  legislatura 2006-2008 nella maggioranza di centrosinistra. In base a quell'ideologia ci si propone di realizzare un governo espressione di un solo partito, maggioritario nella Camera dei deputati in base ai voti ricevuti o per effetto  del premio di maggioranza, non di una coalizione, superando in tal modo i problemi creati al governo dalle divergenze insanabili ciclicamente manifestatisi all'interno delle coalizioni e anche il potere di ricatto di partiti minori facenti parte di esse e decisivi per il mantenimento della maggioranza parlamentare.
  ll partito di maggioranza relativa e il suo governo, con elezioni condotte con i nuovi criteri, saranno posti così al centro del sistema politico italiano, quindi di una specie di sistema solare nel quale essi saranno al posto del sole, con intorno, ad orbitare come pianeti satelliti, gli altri centri di decisione politica. Per l’effetto della legge elettorale, che darà a quel partito una solida maggioranza parlamentare, non sarà più necessario contrattare ulteriormente con le parti sociali il consenso politico. Ma nella nostra epoca i partiti non sono più quelli,  solidi,  che ci sono stati fino alla fine degli anni ’80: sono invece definiti liquidi, basati più su un consenso instabile ottenuto mediante strategie analoghe a quelle utilizzate per la vendita dei prodotti commerciali che su un forte radicamento sociale sul territorio nazionale. E, infatti, come i prodotti commerciali, i partiti nazionali contemporanei cambiano spesso, con molta disinvoltura, le denominazioni e i profili proposti al corpo elettorale. In una situazione così, sarà il governo espresso dalla maggioranza politica al centro di tutto il sistema politico, perché, in definitiva, il partito sarà tenuto coeso dapprima dal gruppo politico candidato al governo e poi, vinte le elezioni, dal governo in carica. Quindi invece che ruotare intorno ai 730 (più gli ex Presidenti della Repubblica) parlamentari del Parlamento riformato, il sistema politico nazionale ruoterà intorno alle circa venti persone, o meno, che, presidente del Consiglio dei ministri compreso, comporranno, il governo, ma, in definitiva, intorno al presidente del Consiglio, che verosimilmente continuerà ad essere anche il leader del partito di maggioranza, l’unico in grado di dare coesione sia al sistema di governo che a quello di partito.
 Le prime elezioni politiche della Camera dei deputati condotte con la nuova legge elettorale e dopo l’entrata in vigore della riforma costituzionale determineranno la fine della fase di nicchia  della politica nazionale apertasi a fine 2011. In quel momento, infatti, l’autorità del governo in carica non dipenderà più da una informale legittimazione aggiuntiva, potenziante,  concessa dal Presidente della Repubblica e dall’Unione Europea, per gestire un fase emergenziale.
 Difficile prevedere chi vincerà quelle elezioni, che potrebbero riservare notevoli soprese, secondo gli attuali sondaggi. E’ però verosimile che il leader  del partito vincente avrà in mano la Repubblica, per la posizione rafforzata che il Governo avrà nella Costituzione rafforzata. Ma per fare che? E’ un bel problema capirlo.
 Finita la fase emergenziale gestita in accordo con le autorità dell’Unione Europea, che in qualche modo tracciavano quella via di lacrime e sangue  di cui ho parlato, e quindi un preciso programma di governo, quali saranno le nuove politiche nazionali?
 I maggiori partiti nazionali, e i loro leader, parlano di riforme, genericamente, quindi si propongono di essere attivi, ma i loro programmi politici non sono per ora intelligibili in dettaglio, perché in genere ci si limita alla propaganda, mediante la quale, sostanzialmente si propone agli elettori di accettare, in cambio del consenso politico, una cambiale  in bianco a lunga scadenza. Si chiede il consenso politico, ma anche mani libere. Il nostro futuro nazionale sarà, in definitiva, affidato alla buona volontà e alle capacità di quella ventina di persone che, sulla base di quel consenso, avranno raggiunto il potere. Di lì, per effetto anche della riforma costituzionale, potranno cambiare veramente l’Italia, come mai a un governo del passato è stato concesso. E i cambiamenti potrebbero essere difficilmente reversibili. Le remore poste dal Parlamento non saranno più sufficienti a impedirli, perché la Camera dei deputati sarà controllata dalla maggioranza di partito che sostiene il Governo e il Senato sarà Camera minore, destinata a soccombere in molti affari di stato. Il Governo, infine, attraverso la Camera da esso controllata potrà invadere piuttosto liberamente il campo che in Costituzione è assegnato alla Regioni e nel nuovo Senato, espressione tendenzialmente di particolarismi territoriali locali, potrebbe non essere facile coalizzare, tra gli esponenti eletti da tante  Regioni, la maggioranza assoluta dei suoi componenti necessaria per tentare di bloccare l’invasione da parte di una  legge dello stato delle competenze legislative di una  Regione  (le leggi statali che invadono il campo legislativo regionale sono soggette a una procedura  di approvazione rafforzata  che potenzia il ruolo del Senato, restando comunque l'ultima parola alla maggioranza assoluta della Camera dei deputati).
Mario Ardigò - Azione Cattolica in San Clemente papa - Roma, Monte Sacro, Valli


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