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Mario Ardigò, dell'associazione di AC S. Clemente Papa - Roma

mercoledì 7 settembre 2016

La controriforma regionale

  Oltre che della struttura e delle funzioni del Senato, la recente riforma costituzionale si occupa delle Regioni, dei Comuni e delle Città metropolitane, enti questi ultimi che andranno a sostituire le Province (come già avvenuto per quattordici Province, tra le quali quella di Roma). La parte riguardante le Regioni è in realtà una "controriforma", perché limiterà significativamente l'autonomia legislativa e amministrativa regionale rispetto alla disciplina introdotta nella Costituzione nel 2001.
  L'istituzione delle Regioni come enti territoriali con governo di natura politica espresso da un consiglio di origine elettiva venne prevista dalla Costituzione fin dalla sua entrata in vigore, nel 1948, ma iniziarono a funzionare solo nel 1970. Tuttavia solo dal 1979 l'adeguamento della normativa e dell'amministrazione statali consenti alle Regioni di operare realmente nelle materie che la Costituzione attribuiva alla loro competenza. Dagli anni '80 si svilupparono  movimenti politici che reclamavano una maggiore autonomia della Regioni, fino a fare della Repubblica italiana uno stato federale. Si prendeva come riferimento talvolta gli Stati Uniti e la Repubblica federale di Germania, ma anche, sopratutto nella fase drammatica della sua dissoluzione, negli anni '90, la Federazione Iugoslava. Il regionalismo settentrionale si pose talvolta l'obiettivo della secessione dalla Repubblica Italiana, proponendosi la creazione di un nuovo stato nel Nord Italia, a settentrione del fiume Po, individuato culturalmente, storicamente e sociologicamente come "Padania". L'esigenza di una maggiore autonomia regionale venne ampiamente condivisa dalle forze politiche nazionali, che però erano in contrasto tra loro sulle modalità concrete della sua attuazione, portando nel 2001 a una revisione costituzionale in quella direzione, confermata da un referendum popolare analogo a quello che si terrà il prossimo autunno.
 Fin dall'inizio le Regioni si occuparono di materie molto importanti: tra di esse l'urbanistica (in particolare dei "piani" che disciplinano le costruzioni di edifici), la sanità, le strade, i trasporti e i lavori pubblici locali, l'agricoltura e foreste. Dovevano però operare secondo principi fondamentali fissati da leggi dello Stato e, sopratutto, senza entrare in contrasto con l' "interesse nazionale". Quest'ultimo costituiva quindi, con quello dei principi fondamentali, uno dei principali criteri per valutare la legittimità costituzionale della legislazione regionale.
 Con la revisione costituzionale del 2001 la competenza regionale venne molto aumentata. Quella statale divenne residuale. Alcune materie erano riservate allo Stato, come la politica estera, la difesa, la moneta, il sistema tributario, la giustizia, la previdenza sociale, la legislazione elettorale, la tutela dell'ambiente e dei beni culturali. In altre la legislazione regionale doveva svolgersi nel quadro di principi fondamentali fissati da leggi dello Stato: ad esempio in materia di sanità, professioni, sicurezza sul lavoro, istruzione, protezione civile, banche locali. Tutte le altre materie divennero di competenza regionale. Venne tolto il limite dell'interesse nazionale e fu attribuito alle Regioni, ma anche agli altrimenti territoriali quindi ai Comuni, alle Città Metropolitane e alle Province, il potere di stabilire tributi propri.  Il nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali creò dei problemi perché le Regioni presero a contestare davanti alla Corte Costituzionale le leggi dello Stato, lamentando che avevano invaso illegittimamente la competenza regionale. Tensioni tra Stato e Regioni si crearono in particolare dove i movimenti secessionisti ebbero più seguito.  Divenne più difficile assicurare l'uniformità di certe prestazioni pubbliche sul territorio nazionale, ad esempio in materia sanitaria. Alcune Regioni funzionarono meglio, altre peggio. 
 Nel 2005 il Parlamento approvò una legge di revisione costituzionale che aumentava ulteriormente la competenza legislativa e amministrativa delle Regioni, avvicinandola a quella delle istituzioni territoriali costitutive degli stati federali, introducendo però un potere di ingerenza governativa nel caso lo richiedesse l'interesse nazionale: il governo, dopo aver inutilmente richiesto modifiche alla disciplina regionale, poteva ottenere una deliberazione del Parlamento in seduta comune per annullare la legge regionale ritenuta contrastante con l'interesse nazionale. Questo meccanismo giuridico si ritrova sostanzialmente nella revisione costituzionale oggetto del prossimo referendum, con la differenza che l'ultima parola l'avrà solo la Camera dei deputati. Questa riforma non entrò in vigore perché non confermata dal referendum costituzionale svoltosi nel 2006.
 L'idea di fare della Repubblica italiana uno stato federale contrasta con il processo storico con cui si realizzò l'unità d'Italia. Quest'ultima non avvenne per aggregazione degli stati in cui l'Italia era divisa ad inizio Ottocento, ma per conquista militare da parte del Regno di Sardegna, che nel 1861 divenne il Regno d'Italia. Le attuali Regioni, salvo la Toscana,  non corrispondono agli stati italiani precedenti l'unità nazionale. Ricalcano invece circoscrizioni amministrative definite dal Regno d'Italia, con una certa arbitrarietà, sulla base di affinità linguistiche e territoriali. Lo stato liberale e poi quello fascista, fortemente accentratori, si proposero di destrutturare le autonomie statali precedenti l'unità d'Italia, al fine di "fare gli italiani". Ci riuscirono. 
 Grosso modo gli stati in cui l'Italia era divisa prima dell'unità nazionale comprendevano Piemonte, Liguria e Sardegna, sotto la monarchia dei Savoia; il Lombardo-Veneto sotto dominazione austriaca; il Granducato di Toscana; l'Italia centrale sotto il dominio pontificio, e l'Italia meridionale sotto il dominio della monarchia dei Borboni. Le città di Parma, Piacenza, Guastalla, Modena e Reggio erano governate da monarchie locali, costituite in ducati. Il Regno dei Savoia si espanse nelle altre regioni d'Italia, destituendo le altre monarchie locali, compresa quella romana del Papa, e annettendosi il lombardoveneto sotto dominazione austriaca. L'autonomia politica di queste regioni italiane venne annientata: bisogna considerare che la partecipazione politica del popolo agli stati abbattuti era limitata ai ceti dei nobili e dei borghesi.
   L'Italia conserva ancora una marcata diversità culturale sul suo territorio, in particolare linguistica, e forti diversità di struttura economica. Pensare, ad esempio, ad un Settentrione omogeneo è superficiale. L'idea  proposta dai  federalisti/secessionisti italiani  "nordisti" dagli anni '80 era che le regioni del nord Italia, con economie più ricche, non fossero più onerate del sostegno di quelle delle altre parti d'Italia. Le economie del centro-meridionali venivano presentate come parassitarie. In realtà la storia economica d'Italia evidenzia che le regioni settentrionali, durante la fase dello statalismo liberale e fascista, furono maggiormente sostenute dallo stato, anche attraverso il sistema delle commesse pubbliche e delle partecipazioni statali. Solo dalla caduta del fascismo in avanti, quindi dal 1945, si cominciarono ad attuare politiche di sviluppo nel Centro e Meridione d'Italia. In questo quadro vennero delineate nella Costituzione entrata in vigore nel 1948 le nuove autonomie regionali. Queste ultimi erano sostenute in particolare dal democratici cristiani. La destre e i social-comunisti erano diffidenti. Favorevoli anche i repubblicani e gli azionisti (del Partito d'Azione, che ora non c'è più). Si temeva l'impossibilità di attuare politiche nazionali, in caso di divergenze di quelle regionali. Come detto, solo nel 1970 le nuove Regioni italiane iniziarono ad operare, ma solo alla fine degli anni '70 furono loro trasferite realmente gran parte delle funzioni che la Costituzione attribuiva loro. 
 Il regionalismo del secondo dopoguerra riteneva che lo sviluppo locale sarebbe stato più efficacemente realizzato da una classe politica più vicina ai problemi del territorio. Nei primi anni dell'esperienza regionale questo obiettivo fu limitato dall'assenza di risorse proprie delle Regioni, le cui risorse erano fornite sostanzialmente da trasferimenti statali. A ciò si rimediò con la revisione costituzionale del 2001. 
  Con la revisione costituzionale approvata quest'anno e oggetto del prossimo referendum costituzionale, la competenza regionale viene limitata. Nel tentativo di limitare motivi di contrasto si è soppresso il comma dell'art.117 della Costituzione che prevedeva la cosiddetta legislazione concorrente, vale a dire le materie in cui le Regioni potevano legiferare nel quadro di principi fondamentali fissati da una legge statale. Tuttavia è stato osservato che anche la nuova formulazione di quell'articolo prevede ancora, sostanzialmente, una legislazione concorrente analoga, con la conseguenza che sono prevedibili gli stessi problemi di competenza del passato. Ma la novità più importante è che si è introdotto, sulla scia della precedente riforma del 2005 non confermata dal referendum costituzionale dell'anno seguente, il potere esclusivo del Governo di ottenere che la Camera dei deputati legiferi nelle materie di competenza regionale sulla base del criterio dell' "interesse nazionale", quanto mai generico. In mano ad un Governo autoritario, che per l'effetto della nuova legge elettorale maggioritaria controllasse la Camera dei Deputati, ciò potrebbe portare ad una compressione significativa dell'autonomia regionale. Queste leggi di supremazia in base all'interesse nazionale sono soggette ad una procedura di approvazione "rafforzata", nel senso che la Camera dei deputati dovrà pronunciarsi a maggioranza assoluta dei propri componenti, qualora non intenda accogliere modifiche proposte a maggioranza assoluta dei propri componenti dal nuovo Senato. La disposizione che prevede questa procedura, il nuovo articolo 70, 4° comma, della Costituzione,  è formulata in modo impreciso e lascia spazi a molti dubbi interpretativi, come evidenziato nel commento preparato dall'Ufficio studi della Camera dei deputati. Comunque, tenendo conto dell'effetto della legge elettorale maggioritaria sulla composizione della Camera dei deputati, può prevedersi che il Governo non avrà difficoltà a far approvare leggi invasive della competenza regionale. 
  In conclusione: la legge di revisione costituzionale di quest'anno realizza un notevole rafforzamento dei poteri del Governo anche in materia di autonomia regionale. In questo senso si tratta di una "controriforma".
Mario Ardigò - Azione Cattolica in San Clemente papa - Roma, Monte Sacro, Valli


  

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