Con la riforma costituzionale approvata quest'anno ( dal Parlamento com'è ora), la situazione cambierebbe?
Sì e no.
È vero che, nel Parlamento riformato, il Senato farebbe meno cose della Camera dei Deputati, ma le cose che farebbe sarebbero le stesse della Camera dei Deputati, salvo, principalmente, tre: l'elaborazione e approvazione (con delibera dell'assemblea del Senato) del proprio regolamento (che stabilisce le procedure parlamentari e altro), la richiesta di modifica a leggi approvate solo dalla Camera dei Deputati e l'elaborazione e presentazione (anche in questi casi con delibera dell'Assemblea del Senato) di disegni di legge alla Camera dei Deputati. La maggior parte di queste attività, e in particolare quelle più importanti, sarebbero svolte dal nuovo Senato, come ora, collettivamente con la Camera dei Deputati, quindi con necessità di deliberazioni conformi del Senato e della Camera dei Deputati. In nessuna delle materie attribuite dalla riforma costituzionale alla legislazione statale il Senato delibererebbe senza il concorso della Camera dei Deputati, anche se quest'ultima in alcune potrebbe deliberare senza il concorso del Senato, il quale tuttavia potrebbe richiedere, con propria deliberazione assembleare, modifiche, sulle quali la Camera dei Deputati dovrebbe effettuare una ulteriore deliberazione, pronunciandosi in via definitiva.
Di seguito riassumo le varie funzioni che la Costituzione riformata attribuirebbe al nuovo Senato.
Vi invito a verificare personalmente la correttezza della mia esposizione, utilizzando i testi della Costituzione attualmente vigente e di quella riformata che potete leggere accostati, in quella che viene definita "sinossi", per un più agevole confronto, nel documento in formato PDF pubblicato sul sito WEB della Camera dei Deputati, nella sezione "Documenti", sottosezione "riforma costituzionale".
2. Dunque il nuovo Senato delibererebbe collettivamente con la Camera dei Deputati su:
- leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali,
- leggi attuative delle disposizioni costituzionali riguardanti le minoranze linguistiche, i referendum popolari e le altre forme di consultazione popolare previste dalla Costituzione;
- leggi sull'ordinamento, elezioni, organi di governo e funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e sulle disposizioni di principio sulle associazioni di Comuni;
- leggi sulle norme generali riguardanti forme e termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e attuazione della normativa e della politica dell'Unione Europea;
- leggi sull'ineleggibilità e incompatibilità relative all'ufficio di senatore, previste dall'art.65,1^ comma della Costituzione;
- elezione del Presidente della Repubblica (in seduta comune con la Camera dei Deputati);
- elezione di otto membri del Consiglio Superiore della Magistratura (in seduta comune con la Camera dei Deputati);
- concorso nel dare pareri a nomine di competenza del Governo;
ed inoltre sulle leggi statali riguardanti:
-l'attribuzione dei seggi senatoriali alle Regioni, l'elezione dei senatori e la loro sostituzione a seguito di cessazione delle cariche negli enti locali (art.57, 6^ comma, Costituzione);
- ratifica dei trattati sull'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea (art.80, 2^ periodo, Costituzione);
- ordinamenti di Roma Capitale ( art. 114, 3^ comma, Costituzione);
- ulteriore forme e condizioni particolare di autonomia delle Regioni (art.116, 3^ comma, Costituzione);
- poteri delle Province autonome di Trento e di Bolzano in materia di attuazione ed esecuzione di accordi internazionali e di atti dell'Unione Europea e competenza delle Regioni in materia di accordi con altri stati e con enti territoriali di altri stati (art.117, commi 5 e 9, Costituzione);
- principi generali in materia di patrimoni dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Regioni (art.119, 6^ comma, Costituzione);
- poteri del Governo di sostituirsi agli organi degli enti locali (art.120, 2^ comma, Costituzione);
- principi fondamentali in materia di elezione e ineleggibilità del presidente e dei componenti delle Giunte regionali e dei consiglieri regionali, durata degli organi elettivi delle Regioni, equilibrio tra uomini e donne nella rappresentanza in tali organi, determinazione degli stipendi dei componenti della Giunta regionale e dei consiglieri regionali nel limite di quelli dei sindaci dei Comuni capoluogo di Regione (art.122, 1^ comma, Costituzione);
- spostamento di un Comune da una regione all'altra (art.132, 2^ comma, Costituzione).
Il Senato delibererebbe senza il concorso della Camera dei Deputati su:
- richiesta di modifica di disegni di legge approvati solo dalla Camera dei Deputati e presentazione di disegni di legge alla Camera dei Deputati (art. 70, 3^ comma, e 71,2^ comma, Costituzione)
- nomina di due giudici della Corte Costituzionale (art.135, 1^ comma, Costituzione. È un potere analogo a quello esercitato dalla Camera dei Deputati, che nominerà tre giudici costituzionali);
- approvazione del proprio regolamento, che disciplinerebbe anche le limitazioni alla elezione e nomina di senatori in ragione dell'esercizio di funzioni di governo negli enti locali (art. 63, 2^ comma, Costituzione);
- presa d'atto della decadenza dei propri membri nel caso di cessazione di carica elettiva regionale o locale (art.66, 2^ comma, Costituzione);
- ricorso di almeno 1/3 dei senatori per promuovere un giudizio preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali riguardanti il Senato e la Camera dei Deputati ( art. 73,2^ comma, Costituzione);
- attività conoscitive, osservazioni su atti e documenti all'esame della Camera dei Deputati (art.70, ultimo comma,Costituzione), inchieste su materie di pubblico interesse riguardanti gli enti locali (art.82,1^ comma, Costituzione; è un potere analogo a quello più ampio attribuito alla Camera dei Deputati).
Il nuovo Senato, in particolare, non avrebbe più competenza a deliberare la fiducia al Governo e in materia di bilancio e rendiconto consuntivo (atti elaborati e presentati dal Governo). Questo eliminerebbe complicazioni (dal punto di vista governativo) che i Governi hanno incontrato nell'attuale sistema parlamentare bicamerale su quei temi.
3. Le materie attribuite dalla riforma costituzionale al nuovo Senato non riguardano solo problemi locali. Comprendono principi e funzioni fondamentali in una società democratica e, in particolare, quello compresi nella Costituzione.
Che cosa rende il Senato riformato, composto in massima parte da consiglieri regionali e sindaci eletti senatori da consiglieri regionali proprio in quanto membri di quegli organi di enti locali, più idoneo, o almeno egualmente idoneo, del Senato com'è attualmente a occuparsi anche di quei delicati affari di stato, oltre che delle questioni locali?
Il nuovo Senato ci costerà un po' meno (hanno calcolato circa il 10% in meno ogni anno), in quanto i suoi membri eletti dai consiglieri regionali e i nuovi membri di nomina presidenziale non avranno uno stipendio da parlamentari (ma sarà difficile non riconoscere loro, in particolare a quelli che non abitano a Roma, un qualche rimborso spese e anche altri sussidi che oggi integrano in maniera significativa gli stipendi dei senatori). Ma questo nuovo Senato, che ci costerà un po' di meno, funzionerà almeno con lo stesso livello di qualità di quello attuale, o addirittura meglio?
Dipenderà naturalmente dalla qualità degli eletti, che saranno molto meno di oggi. La scelte dei parlamentari oggi dipende da due fattori: il lavori dei partiti per l'individuazione dei candidati alle elezioni e un giudizio dei cittadini che compongono il corpo elettorale, quelli che hanno diritto di voto per la Camera dei Deputati e per il Senato. Nel Senato riformato avranno un ruolo preponderante le componenti regionali, quindi locali, dei partiti politici, in quanto i senatori elettivi saranno scelti mediante una procedura che coinvolgerà essenzialmente un ceto politico concentrato sui problemi locali e i cui membri eletti senatori continueranno a occuparsi di quelle materie. Saranno infatti senatori a mezzo servizio. È vero che una disposizione introdotta nel faticoso percorso di deliberazione della riforma costituzionale, per superare forti riserve espresse dai parlamentari ad una Camera svincolata da un giudizio dei cittadini, prevede che, con modalità che gli stessi costituzionalisti hanno difficoltà ad immaginare e che dovranno essere previste da una legge ordinaria successiva, i candidati consiglieri regionali destinati, in caso di loro elezione, ad essere anche senatori siano indicati dal corpo elettorale chiamato ad eleggere il consiglio regionale, ma, comunque, l'ultima parola sulla scelta dei nuovi senatori tra i consiglieri regionali eletti l'avranno i consiglieri regionali, i nuovi senatori emergeranno dal loro stesso ceto politico locale. Quest'ultimo li selezionerà principalmente in vista dell'esercizio di funzioni locali, che i senatori continueranno ad esercitare contemporaneamente a quelle parlamentari. E, comunque, la scelta dei senatori scelti tra i sindaci non vedrà coinvolto il corpo elettorale, ma solo i consiglieri regionali. Ma i senatori in Parlamento non dovranno occuparsi di questioni relative alle autonomie locali, ma di affari di stato fondamentali, come le questioni costituzionali e quelle relative ai rapporti della Repubblica con l'Unione Europea, ad esempio se si dovesse decidere l'uscita dell'Italia dall'organizzazione, come taluni chiedono. Parteciperanno alla elezione del Presidente della Repubblica e alla nomina di otto membri del Consiglio superiore della magistratura; nominando due giudici della Corte Costituzionale influiranno sugli equilibri di questo importantissimo organo dello Stato, e quest'ultima funzione eserciteranno senza il concorso dei colleghi deputati.
Pagheremo meno per il nuovo Senato, che però avrà molti meno membri e per di più a mezzo servizio e farà meno cose.
Tenuto conto che lavorerà con senatori a tempi parziale e scelti principalmente per occuparsi di questioni locali, si può seriamente temere che la qualità del servizio reso dal nuovo Senato possa non essere all'altezza di quello fornito dall'attuale Senato. Dunque è possibile che si paghi di meno, ma per un servizio peggiore.
Storicamente il Senato fu istituito nel 1848 nel Regno di Sardegna, poi divenuto Regno d'Italia nel 1861 e poi Repubblica italiana dal 1946, come organo costituzionale, a fianco di una Camera dei Deputati elettiva (a suffragio estremamente ristretto, si calcola inferiore al 10% della popolazione e solo con voti di uomini), composto da membri particolarmente qualificati (ad esempio deputati di lungo corso, ministri, alti magistrati, ufficiali, vescovi cattolici e anche persone che avessero "illustrato" la Patria) e di età superiore ai quarant'anni, nominati a vita dal Re. Il nuovo Senato repubblicano, eletto nel 1948 a suffragio elettorale universale e diretto maschile e femminile sulla base della nuova Costituzione entrata in vigore quello stesso anno, si caratterizzò formalmente rispetto alla Camera dei deputati solo per un minor numero di membri (315 invece dei 630 dell'altra Camera), per un'età minima dei senatori più elevata (venne mantenuta quella di quarant'anni) e anche per un'età minima più elevata, venticinque anni, per partecipare alle elezioni. Tuttavia il Senato repubblicano conservò, per consuetudine dei partiti politici, il carattere di "Camera alta", in quanto i candidati al Senato furono scelti, almeno fino a qualche anno fa, tra gli esponenti più qualificati della politica nazionale. Questa connotazione venne avvalorata dalla partecipazione al l'organo, come senatori a vita, degli ex Presidenti della Repubblica e dei senatori di nomina presidenziale per aver "illustrato la Patria". Progressivamente questa caratteristica si venne perdendo con il nuovo corso istituzionale inaugurato nel 1994, con le prime elezioni politiche svolte con una nuova legge elettorale che introdusse un sistema parzialmente maggioritario, che poi produsse, come si voleva, l'alternanza al Governo di due contrapposte coalizioni politiche. Poiché il sistema elettorale del Senato era strutturato su base regionale, si ebbe, come conseguenza non prevista, che la forza parlamentare della maggioranza di governo era minore al Senato che alla Camera dei deputati, per cui i Governi incontrarono più difficoltà ad ottenere la "fiducia" in Senato. Si ebbe allora sempre più di vista, nell'individuare i candidati al Senato, il consenso elettorale che essi potevano riscuotere, più che la qualità e la costanza del lavoro parlamentare che essi potevano garantire. L'autorevolezza del Senato finì per esserne coinvolta,come mai prima, anche se continuarono indubbiamente ad essere elette persone significative. Questo processo può essere considerato l'ambiente in cui è maturata l'idea di un Senato come "Camera minore", depotenziata in particolare della competenza sulla "fiducia" al Governo, espressione di interessi locali, destinati a cedere dinanzi a un indefinito "interesse nazionale" ( criterio introdotto dalla riforma costituzionale per consentire l'ingerenza statale negli affari regionali) rappresentato sostanzialmente dalla sola Camera dei deputati, i cui membri, e solo loro, diverranno appunto rappresentanti della "Nazione".
Ma lo stesso collegamento del Senato con gli interessi locali appare piuttosto problematico, in quanto l'azione parlamentare dei senatori eletti dai consiglieri regionali non sarà determinata meccanicamente dagli enti locali di appartenenza, ma sarà decisa autonomamente dai senatori, senza vincolo di mandato. I primi commentatori tra i costituzionalisti hanno notato che essi verosimilmente decideranno secondo le indicazioni dei dirigenti locali di partiti politici di riferimento, quindi del ceto politico locale da cui emergeranno, più che secondo quelle delle loro comunità politiche locali, e che, date le modalità della loro elezione, saranno poi più sensibili alle pressioni del ceto politico locale, quello in cui negli ultimi anni si sono manifestati problemi molto seri in materia di etica pubblica, evidenziati in diversi casi giudiziari venuti all'attenzione delle cronache. Ciò tanto più in quanto provocando la crisi politica degli enti di appartenenza, lo scioglimento dei consigli regionali e le dimissioni dei sindaci senatori, sarà possibile provocare la decadenza dei senatori eletti.
Nel dibattito referendario sulla riforma costituzionale si è poi presa consapevolezza che, in ragione dei tempi diversi di elezione di deputati e senatori (la durata di quelli elettivi coinciderà con quella dei consigli regionali che li eleggeranno e i senatori elettivi decadranno da senatore cessando dalla carica regionale o locale in base alla quale vennero individuati; i senatori di nomina presidenziale dureranno sette anni) si potranno avere maggioranze politiche sensibilmente diverse alla Camera dei deputati e al Senato, con paralisi dei lavori parlamentari nelle questioni più importanti, quelle in cui le Camere devono deliberare collettivamente. Una situazione molto peggiore dell'attuale.
In definitiva gli unici effetti veramente importanti della riforma costituzionale sicuramente ottenibili saranno quelli di rendere più agevole e veloce al Governo di ottenere la fiducia, di far approvare il bilancio (che è il presupposto indispensabile perché il Governo possa manovrare i fondi statali) e di varare nuove normative in materia di economia e lavoro e dell'organizzazione della pubblica amministrazione statale, giustizia compresa, appunto ciò che si intende quando si allude genericamente alle "riforme". Il risparmio di spesa sarà invece modesto con conseguenze temibili, però, sulla qualità del lavoro parlamentare, mentre la semplificazione delle procedure parlamentari è piuttosto dubbia, potendo prodursi addirittura una più grave paralisi del Parlamento, non rimediabile con lo scioglimento del Senato, che non rientrerà più tra i poteri del Presidente della Repubblica (nuovo art.88, 1^ comma, Costituzione).
Mario Ardigò - Azione Cattolica in San Clemente papa - Roma, Monte Sacro, Valli
